防灾、减灾是关系着人民群众安全与生存的大事，它已成为新世纪可持续发展的主题。第四次全国人民防空会议指出，人民防空工作，积极参与城市平时的抢险救灾、应急救援工作。大力推进人民防空整体平战结合，逐步与国际民防接轨。此次会议，为人民防空平战结合建设指明了发展方向。通过深化人防改革、拓宽人防职能，实现防空与防灾应急救援一体化，即“两防”一体化，把战时防空同平时重大突发性灾害的紧急救援相结合，使我国人民防空与国际民防早日接轨。这是现代化城市发展的必然要求，也是适应战场和市场的需要，人民防空为经济建设服务的必然要求。本文就适应“两防”一体化需要，加强人防组织指挥建设问题，浅谈几点管见。
一、适应防空、防灾和应急救援需要，是人防组织指挥建设发展的必然趋势
世界各国都很重视民防工作，大多数民防机构都是政府职能部门。担负着平时防灾、战时防空的双重任务。1982年，美国将民防机构改组为“联邦应急管理局”，明确其职能是在确保战时完成防空任务外，参加平时发生的水灾、火灾、地震、化学事故、核事故等抢险救援活动，当年投资即达42亿美元。瑞典也根据战争灾害与自然灾害相似的特点，将民防与救灾局合并。建立了具有防空、防灾双重职能的民防救灾机构。日本、俄罗斯等国也都将战时防空与平时防灾融为一体，实行平战兼容。现在已有1
10多个国家建立了民防体系，并制定了《民防法》。民防部门的主要任务是：平时训练专业人员，储备技术力量，构设救援网络，进行各种灾害的预防与救助，把平时救灾与战时防空有机结合起来。成立于1931年的国际民防组织，已有49个成员国和10个观察员国。国际民防组织在推动世界各国防止、减少和平时期自然灾害和战争对平民造成的伤害，改善和发展救助组织、方法、技术，开展防灾、救灾领域的国际合作，发挥出重要作用。第1
1次世界民防大会通过的《北京宣言》，郑重向全世界宣布：“面对二十一世纪的灾害，为各国人民提供保护和帮助。”我国于1992年加入了国际民防组织。作为国际民防组织的成员国，当然要向着《北京宣言》的目标迈进。虽然我国民防体系还不健全，在组织体制、机构设置、职责任务、救援力量等方面还不统一。不完备，但我国政府明确的把民防作为发展方向，积极探索，力图走出一条有中国特色，符合中国国情的防空、救灾新路子。
几十年来，我国的人民防空工作。在党中央、国务院和中央军委的正确领导下，国家和地方投入了大量的人力、物力和财力进行建设，使人民防空的组织指挥、通信警报、工程设施等具备了相当的规模和实力，为实行防空、防灾一体化奠定了一定的基础。改革开放以来，围绕党的以经济建设为中心的基本路线。人防工作从单纯的战备效益发展为战备、社会、经济三个效益相结合，充分发挥利用人防建设的物质成果和人才资源，人防工作进入了快速发展的时期。随着政治、经济体制改革实践的不断深入，人防部门单一的防空职能与经济建设不相适应的弊端日渐突出，不解决好这些问题。势必导致人防资源的浪费，制约人防事业向更高层次发展。针对人防体制的缺陷和问题，我国政府和各级人防部门对和平时期如何开展“两防”一体化建设开始积极富有成果的探索。1996年，上海市开始民防试点，沈阳军区也于同年提出了向“大人防”转变，其“大人防”的内涵是民防。上海市将人民防空功能全面扩展到人民防护范畴，逐步承担了抗震救灾、核化事故救援、建筑物倒塌和重大交通事故抢险等防灾任务，并成立了民防办公室。江泽民同志充分肯定了上海的民防经验。目前辽宁、吉林、黑龙江三省及各市人防办公室都增挂了民防办公室牌子，开始部分承担防灾、救灾工作。取得了一定成效。我国民防工作的开展，引起了国际社会的关注。1998年10月，第11次世界民防大会在北京召开，上海、辽宁、浙江等七个省、市的代表出席了会议。因此。可以看出。实行“两防”一体化，从人防建设发展的进程来看是适应社会主义市场经济体制的需要；从社会需求来看，是城市发展的必然趋势；从人防自身担负的任务来看，是全面落实平战结合的有效途径；从政府组织抢险救灾的现实情况来看，是组织协调抢险救灾工作的最好形式。
在防空、防灾一体化诸多工作中。组织指挥工作是龙头。做好组织指挥工作，有利于提高城市防空、防灾能力。有利于完善社会防灾、救灾体系。有利于使人防系统在平时得到近似实战的锻炼。
二、人防组织指挥建设的现状和发展思路
人防组织指挥建设，经过长期的努力，具备了一定规模。就焦作市而言，也取得了长足的进步。主要是建立了人防组织指挥机构，市人防办设立了指挥通信科，组建了市人防空通信站，配备一定数量的工作人员，对人员进行了业务培训；建设了2200平方米高标准的市级人防地下防空指挥所和地面作战指挥室；制定和多次修定了城市防空袭预案，制定了防地震、防化学毒气事故预案；进行了多次防空演习，防空袭室内推演和防化学事故应急救援演习；组建了卫生救护、防化、消防、通信、治安、运输、工程抢修等人防专业队，并进行了训练；建设了程控电话交换设施，开通了单边带电台。对重点经济防护目标的防护问题进行了研究探讨等。为防空、防灾一体化组织指挥工作奠定了一定基础。但是从整体看，人防组织指挥工作，还远远不能适应现代高技术局部战争和防灾应急救援的需要。就防灾救援来说，一是各级人防组织指挥部门，对城市突出事故的成因机制、预测预报、危害程度和控制机制等方面缺乏研究，技术力量和救援装备器材严重不足，对处置各种事故的能力有待于提高；二是受自身职权范围的限制。如何协调、调动各方面力量，来实施平时的救援，没有文件界定；三是城市平时发生事故都有突发性的特点。一旦出现灾情。从事故报知到实施抢救，要求救援体系和指挥手段，必须具备有快速反应能力。就目前人防组织指挥现状看，在一定程度上难以适应紧急救援的客观要求。这不仅是体制的问题，而且是人员、经费、技术、装备、器材的问题。所以，人防组织指挥要适应防空、防灾要求，仍然任重而道远。
对人防组织指挥服从防空、防灾一体化，我们应以改革、发展的角度看待这个问题。防空、防灾一体化建设在职能上的融合，是符合事物发展一般规律的。其一是人防职能机构具有多功能、综合高效的特点，而不是单一的业务部门。如人防机构组织严密，机制健全，属国防动员的一部分；新型指挥所功能比较齐全，设备较为先进，并已形成体系；通信指挥手段从有线到无线，从固定台到野战条件下的移动台站，形成了网络；人防工作人员素质较高，大都有军事工作经历和特长；人防系统还具备了兼职通信保障、工程维护管理、“防化”等专业队伍。这说明人防组织机构既能够完成本职工作任务，又具备担负人防工作以外工作任务，尤其组织指挥、通信保障更具特长。二是人防组织机构也有增加职能的经历。如曾多次参与社会政治方面的组织协调活动、防汛及其它自然灾害方面紧急救援的探索、演练活动，还担任着配合防震任务等。这些不同的社会活动，表明人防组织机构是能适应紧急救援工作的。三是防空和防灾应急机构处置、要求其军事化程度高。如化学事故、易燃易爆及污染源、危险源，一旦发生事故则迅速控制，这就需要应急指挥机构来处理，作为“准军事化”单位的人防办公室是理想的机构。并且，人防部门战时组织人民防空与平时组织应急救援总体要求是一致的，防空袭与平时组织应急救援基本措施是一致的，消防空袭后果与消除灾害事故后果组织方法是一致的。因此，我认为，应以人防现行组织指挥体制为基础，建立由政府统一指挥。人防部门综合协调，各相关部门分工负责的人防应急救援指挥体制，设想是：
一是市组建人民防空应急救援委员会。将城市平时防灾、救灾部门职能逐步合并，形成一个独立的、有权威性的人防综合应急救援体制。实现政府对防空与防灾应急救援的统一计划、统一部署、统一指挥、统一投入和统一建设。简化指挥层次，提高指挥效能。实现救灾资源共享，进而实现平战兼容，锻炼和提高战时防空袭组织指挥能力。
二是各市人民防空办公室同时挂民防办公室牌子。人防部门在新的救灾体制中，不是说平时所有的应急救援，所有的防灾、救灾都由民防部门独自或全面承担。而是认识到，这是人防部门摆脱单一战备职能和向平战兼容发展“大人防”，同国际民防接轨的积极对策。从上海等地取得的成功经验可看到，人防部门在新的救援体制中、应定位在政府“参谋部”的角色上。要按“政策制定、技术指导、信息保证、预案评议、储备督查、应急协调”这一基本思路，以救援过程协调为主，为政府
当好参谋。
三是在国家没有明确人防部门承担应急救援任务的前提下。要以地方法规形式。明确应急救援委员会及民防办公室的职能。这样人防部门参与救灾才能出师有名，实现救援才能落到实处。
三、适应“两防”一体化需要，加快人防组织指挥建设步伐
《中共中央、国务院、中央军委关于加强人民防空工作的决定》中提出。人民防空建设的总体目标是：建立统一高效的组织指挥体系、布局合理的防护工程体系、灵敏可靠的通信警报体系、现代化的科研和人才培育体系，努力提高人民防空的整体抗毁能力、快速反应能力、应急救援能力和自我发展能力，以应付现代战争及重大灾害事故，有效的保护国家和人民生命财产安全。而实行防空、防灾一体化，必将为人防建设，特别是人防组织指挥建设提供快速发展机遇。“两防”一体的组织指挥建设，是一项复杂的系统工程，各种要素都需要一定的软、硬件建设，才能达到组织指挥得力，指挥应变灵活，保障体系完整，应急抢险及时的要求。达此目的，需要做的工作很多，归纳起来，有下列几方面。
1、大力宣传民防和民防组织指挥工作。民防和民防组织指挥工作是意义重大的新工作。要求广大群众了解民防和民防组织指挥工作，就必须加大宣传力度。要充分利用各种媒体宣传人防向民防转制的目的、意义。宣传民防组织指挥工作的职能，宣传民防常识，宣传民防和民防组织指挥与老百姓生活的关系。要让各级领导和广大人民群众深刻理解民防是一项社会保障性公益事业，与公民的切身利益紧紧相连、息息相关，动员群众了解民防、支持民防。
2、培养一专多能的组织指挥队伍。人防指挥和保障指挥的机关人员。要通过业务学习、培训和集训，了解防空和当地水文、气象、汛情知识。了解消防知识、防震、抗震知识和形成灾害的条件。要对重点危险源进行调查研究，分析预测本地区可能出现的重大灾情的类型，增强防灾、抗灾的针对性。必要时，还应组织防灾、救灾的组织指挥演练，熟悉指挥程序和方法，提高应急行动的组织指挥能力。组织指挥人员要严格要求。强调纪律性，在抢险救灾中做到召之即来，战之能胜。
3、建好功能齐全的地下防空指挥所。指挥所要按《人防工程战术技术要求》高标准建设。除具备组织指挥城市人民群众开展防空袭斗争的功能外，还要具备民防功能。建立起网络系统、数据系统、图文处理系统、公文处理系统、音响控制系统和可视系统。建设起自动化局域网和地图信息系统的电子地图。在防灾、救灾和应付突发性事件方面，应具备资料查询功能、辅助决策功能，信息显示功能和生活保证功能。
4、成立运作高效的应急救援指挥中心。需要应急救援的事故往往发生突然，现场应急指挥十分复杂。因此。建立一个面向公众，特别是面向重要危险源单位，具有相当指挥权限的应急救援指挥中心显得十分必要。该中心挂靠市民防办，可与“110”、“119”联网，也可单独设置专线、热线通信线路或网络。在军队救援力量使用上，应与军队作战指挥中心联网。中心一旦受理事故报知，即能调动各方面力量投入救援。
5、组建反应迅速的应急救援特勤队伍。目前，各市都组建了七种人防专业队伍。这些队伍经过多年的建设，专业比较齐全，编制完整，业务素质有了一定提高，是防空、防灾的重要力量。应按“人员、装备、训练、效果”四落实的原则继续建设好。鉴于这些专业队遇有情况，紧急招集难的实际，必须有针对性选择专业对口，训练较好的专业队伍和重点化学危险源单位分别组建应急救援特勤专业队。根据总体合作，突出重点，统一指挥的原则，特别要在防化、环保单位组建应急救援特勤队伍，并随“两防”一体化事业发展，逐步建设起一支有正式编制，有装备、器材的附属于应急救援指挥中心的常设特勤分队，其接警、处警能力要达到城市消防部队的水平，只有这样才能保障应急救援任务实现。
6、制定切实可行的防空、防灾预案。制定和修定城市防空袭预案和防灾预案：是组织指挥的重要基础。制定各种预案要做到四性。一是超前性。准确地把握本地区的情况，制定好各种保障计划和保障方案；二是针对性。针对防空、防灾的特点制定相应的防范措施；三是科学性，面对各种复杂情况，预案要做到条理化，条条之间按逻辑关系排序。数据资料要表格化。各种计划、保障方案要实现网络化；四是适用性。预案要和人防工作有机结合，和城市规划相结合，和防灾、救灾实际相结合，为防空、防灾和应急救援提供依据。同时要制定好重点目标防护方案，并认真落实。
7、建立平战兼容的通信警报网络。为适应防空、防灾和应付突发事件指挥协同的需要，必须将与之直接相关的主要部门和单位纳入人防指挥通信网，形成平战兼容的民防指挥通信网络。要建立有线通信网络和无线通信网。还要组建民防应急通信分队。配备视频转移指挥通信车及其配套设备，实现一线指挥组与指挥中心图像、文字、语言等信息的快速传输，确保在各种复杂情况下防空防灾、行动组织指挥的连续性和稳定性。
8、落实各种防空、防灾的准备和物资。应急救援装备、物资是开展防空、防灾应急救援工作的重要物资基础。只有完善的组织指挥机构和救援队伍，没有救援装备和物资的有效保障，在救援过程中，也只能望灾兴叹。束手无策。所以平时就要配齐，救援装备和物资。应配备的装备、物资包括指挥通信特种车辆及与其匹配的指挥通信设备、器材。还要配备各种抢险、防化特种装备车辆及与其配套的抢险机械、工具和防化装备、器材和其它仪器。并长年储备适量的其它应急救援物资。这样才能为夺取防空、防灾创造条件。
