摘要随着《国际卫生条例(2005)》在中国生效并实施，中国国境口岸突发公共卫生事件应急法制体
系的建设需要不断完善。因此应深入研究《国际卫生条例(2005)》的要求，分析中国现有相关法律制
度，结合中国实情，尽快建立起一个与《国际卫生条例(2005)》相适应的口岸突发公共卫生事件应急
法制保障体系。
关键词国际卫生条例(2005) 国境口岸突发公共卫生事件法律制度
中图分类号R185.3 文献标识码B国境口岸突发公共卫生事件是指在口岸区域突然发生，造成或可能造成社会公众健康严重损害的传染病疫情、群体性不明原因疾病、食物和职业中毒等事件，还包括核辐射、生物、化学以及医学媒介等相关的、严重影响公众健康的事件[1]。随着中国对外开放程度逐步加大，国际间交流日益紧密，预防控制国境口岸突发公共卫生事件的难度明显增大也更加凸现出建立和完善应对突发公共卫生事件法律制度的重大现实意义和紧迫性。国境口岸突发公共卫生事件应急法制体系是口岸突发公共卫生事件应急反应体系的重要基础和法律保障。在《国际卫生条例
(2005)》以下简称《新条例》生效后，面对新的理念和要求，需要将国际法与国内法相融合，实现既能有效应对国际间突发公共卫生事件，又能依法维护中国卫生主权的目的。因而，如何进一步完善中国国境口岸突发公共卫生事件应急法制体系成为值得深刻思考的课题。1 《国际卫生条例（2005）》对国境口岸突发公共卫生事件应对提出的新要求《新条例》是世界卫生组织（WHO）及其会员国的公共卫生里程碑。全球社会从此有了新的法律框架，以更好地管理针对紧急公共卫生风险而采取的集体防御行动，而这类公共卫生风险有可能在国际间传播，对人类健康产生极其严重的影响，并对贸易和旅行带来不必要的消极干扰。该条例于2007 年6 月15日起在中国生效，卫生部为条例规定的国家归口单
位，国家质量监督检验检疫总局（以下简称国家质检总局） 及各口岸检验检疫机关为条例所指的入境口岸主管当局。
与旧条例相比，《新条例》针对国境口岸突发公共卫生事件的应对提出了新的要求和理念，主要体现在以下几点：
1.1 应对范围的新要求
新条例从鼠疫、黄热病和霍乱三种传染病的国境卫生检疫扩大为全球协调应对构成国际关注的突发公共卫生事件(包括各种起源和来源，实际上是指生物、化学和核辐射等各种因素所致突发公共卫生事件)。
1.2 应对能力的新要求
《新条例》对各成员国国家级、地方各级包括基层的突发公共卫生事件监测和应对能力以及机场、港口和陆路口岸的核心能力建设都提出了明确要求。
1.3 应对程序的新要求
《新条例》明确了可能构成国际关注的突发公共卫生事件的评估和通报程序，同时要求及时核实其他来源的突发公共卫生事件信息。
1.4 应对措施的新要求
《新条例》提出在确认国际关注的突发公共卫生事件后采取公共卫生应对措施的临时建议和长期建议，并提供技术咨询和支持。
1.5 应对理念的新要求
《新条例》始终强调在应对突发公共卫生事件过程中尊重人的尊严、人权和基本自由，尽可能避免对人的侵扰。强调尽可能减少对国际交通和贸易的干扰。强调应急措施的依法实施。
1.6 应对法制保障的新要求
为确保条例的有效实施，《新条例》特别规定成员国需在2 年内根据条例要求调整其国内立法和行政安排。
2 中国国境口岸突发公共卫生事件应急法制体系现状
突发公共事件应急法制是危机管理中的组成部
分，即政府以法律手段进行公共危机管理[2]。2003 年SARS 爆发流行后，中国突发公共卫生事件应急法制、体制和机制建设有较大进展，先后颁布和修订了一系列法律法规，使中国突发公共卫生事件的应急处置能力明显提高，其中作为重要组成部分之一的国境口岸突发公共卫生事件应急法制体系也得以明
显的强化。
2.1 口岸突发公共卫生事件应急法制体系的基本
构成
目前，中国已基本形成以宪法为根本大法、以突发事件应对法为核心、以专门法律和行政法规以及部门规章、标准规范为基本组成部分的一整套法律制度，使口岸突发公共卫生事件应急管理工作做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究[3]。国境口岸突发公共卫生事件应急法制体系主要由以下几部分构成：
2.1.1 宪法
宪法是中国的根本大法。2004 年第十届全国人大二次会议通过的宪法修正案确定了中国的紧急状态制度。
2.1.2 相关法律
主要包括《突发事件应对法》、《中华人民共和国国境卫生检疫法》（以下简称《国境卫生检疫法》）、《进出境动植物检疫法》、《传染病防治法》、《食品卫生法》等。
2.1.3 相关行政法规和部门规章
主要包括《突发公共卫生事件应急条例》（国务院第376 号令）、《突发公共卫生事件与传染病疫情监测信息报告管理办法》（卫生部第37 号令）、《国境口岸突发公共卫生事件出入境检验检疫应急处理规定》（质检总局第57 号令）等。
2.1.4 相关规范性文件
该部分文件种类繁多，如国务院颁布的《国家突发公共事件总体应急预案》、《国家突发公共卫生事件应急预案》等，卫生部发布的《突发急性传染病预防控制战略》、《应对流感大流行准备计划与应急预案》等，国家质检总局发布的《卫生检疫风险预警及快速反应管理实施细则》、《口岸人禽流感卫生检疫应对指导方案》、《出入境口岸炭疽病紧急监测与控制预案》等。
2.1.5 相关标准
该部分以国家质检总局制定的卫生检疫行业标准为主，目前发布的标准中涉及口岸突发公共卫生事件应对的有数十个。如《出入境口岸突发公共卫生事件应急处理规程总则》（SN/T 1861-2007）、《出入境口岸传染性非典型肺炎卫生检疫规程》（SN/T1721 -2006）、《出入境口岸天花监测规程》（SN/T1710-2006）等。
2.2 口岸突发公共卫生事件应急法制体系存在的
问题
中国的口岸突发公共卫生事件应急法制体系较为完备，在预防控制国境口岸突发公共卫生事件过程中发挥了极为重要的作用。然而，在《国际卫生条例（2005）》背景下，结合日常工作中的实际情况来看，该体系依然暴露出其不够完善之处，主要体现在以下几个方面：
2.2.1 现行法制体系与《新条例》的要求存在差距
目前中国涉及口岸突发公共卫生事件的法律法规多数都在2005 年前制定，自然无法在其法律精神和条文中体现新条例的理念和要求。仅《突发事件应对法》（2007 年8 月30 日通过）、《国境卫生检疫法》（2007 年12 月29 日修订）是在《新条例》通过后制（修）订的，但备受关注的《国境卫生检疫法》修订却仅仅只改动了极个别条款，《新条例》的要求和理念没有能在该法修订中得以体现。这使得目前中国现行的法制体系中尚没有和《新条例》较好衔接的法规，在对口岸突发公共卫生事件的界定、应对程序、应对措施等方面都存在差距，这不能不说是一大遗憾。
2.2.2 现行法制体系内部存在矛盾
现行《国境卫生检疫法》中规定“国务院卫生行政部门主管全国国境卫生检疫工作”。《国家突发公共卫生事件应急预案》中规定“卫生部依照职责和本预案的规定，在国务院统一领导下，负责组织、协调全国突发公共卫生事件应急处理工作。”而实际承担管理国境卫生检疫工作的是国家质检总局，其责无旁贷的肩负着国境口岸突发公共卫生事件应急管理工作。这一现状导致法制体系内不同部门出台的规范性文件常常存在交叉、重复甚至抵触，在实际操作中容易出现对法规和文件无所适从的困惑。
2.2.3 现行法制体系尚存在空白
对比《新条例》的要求，一些对于口岸突发公共卫生事件应急处置较为重要的内容在中国现行的法制体系中没有得到很好的体现。如突发事件的评估机制尚不明确；突发事件预防、预警、处置、救援制度机制尚不完善；行政强制保障机制尚不健全等。此外，法学界提出的一些观点也还未在现行法制体系中得以明确，如应急法制保障中政策倾向的问题[4]；应急管理中强制措施致损的行政补偿问题[5]；应急状态下保护公民知情权和人身财产权的问题等[6]。
3 完善国境口岸突发公共卫生事件应急法制体系
的建议
国境口岸突发公共卫生事件应急法制体系的建设，应以宪法和突发事件应对法为指导，参照《新条例》的原则，结合相关法律法规的要求，并联系口岸应对突发公共卫生事件的实际情况，逐步加以完善。
3.1 建议制定“国境口岸突发公共卫生事件应急
条例”
鉴于《国境卫生检疫法》刚修订，短期内再修订的可能较小，但国境口岸突发公共卫生事件的应急管理又亟需规范，因而建议应尽快由国务院出台一部行政性法规。明确应对国境口岸突发公共卫生事件中的机构职责和作用，进一步完善部际协调机制，充分体现《新条例》的新理念和新要求，实现国内法规与国际法的真正对接。同时也为口岸应对突发公共卫生事件提供基本原则和依据，实现不同卫生法制的协调、统一，从而增强口岸应急法制系统建设的系统性、规范性及可操作性。
3.2 建议完善国境口岸突发公共卫生事件应急相关
制度建设
为了应对日益复杂的突发公共事件，除了构建严密的立法框架体系外，还必须在立法框架体系内填充相应的制度体系[2、7]。需完善应急机构制度、应急预警与紧急状态宣告制度、信息沟通与公开制度、紧急协商与强制措施制度、联合督导和演练制度、多部门协调联络制度、疫情处置经费保障制度、法律后果制度等。同时做好体系应急预案，明确口岸突发公共卫生事件分类、分级的原则和规范，将国内法规和《新条例》充分接轨。
3.3 建议加强口岸应对突发公共卫生事件的研究和
标准制定
应建立与完善国内外重大公共卫生事件资料库，有计划分阶段地建立起各国公共卫生重大事件的基础资料，及时总结近年来国外重大公共卫生事件的发生、发展规律，以及检验检疫系统应急处理的成功经验，并形成规范性指南[8]。应加强国外传染病疫情信息的收集、整理、报告，制定新发传染病的监测、报告和控制标准，以便及时把新发现传染病纳入国境卫生检疫法制轨道。应加快制定口岸应对核、生物、生化恐怖处置的相关标准和指引，以适应新形势下的口岸卫生检疫要求。
3.4 建议健全口岸突发公共卫生事件应急管理的法
律监督机制
应对突发事件时可能需要运用行政紧急权力，采取一系列紧急措施，必要时甚至暂停或限制公民的部分宪法权利，具有极大的优先性、紧急性、强制性和权威性，因此具有滥用权利的可能，必须通过制定相关法律规范对其加以有效地监督和约束，这也是现代法治的基本要求[9]。此外，要确保已有的应急法律规范执行到位，做到有法必依、执法必严、违法必究，应在法制体系中赋予专门机构特别的监督权力和相应的职责，从而建立起一套完整的突发公共事件应急处理组织体系，以加强应急管理中法律规范的执行力度。
3.5 建议进一步明确保障行政强制和保护公民权利的界限一方面为了保障突发公共卫生事件应对过程中行政强制措施的顺利实施，应加强相关法规的完善，以确保行政强制得以实现[10]。如在突发事件发生时，某些公民的基本权利应受到严格的限制，相关人员和机构有责任和义务配合突发公共卫生事件的处理，从而为行政强制的实施提供保证；另一方面，针对现有应急法制体系中涉及到人身自由、财产权、知情权的相关条款，应本着“以人为本”的法治精神加以明确或给予司法解释[6]。如应明确发布突发公共卫生事件信息的合理时间和载体；应明确紧急状态下国家征用财产时的补偿原则、补偿程序和补偿标准以及公民财产权受到侵害时的法律救济途径；应明确应急状态下采取强制措施时为公民提供的保障措施以及政策性补偿措施。
参考文献
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Reflections on perfection of law system of unexpected public health events
under background of International Health Regulations(2005)
Yang Xu Li Jin Chen Hua Yang Wen
Chongqing entry-exit inspection and quarantine bureau of the P.R. China (Chongqing , 400020)
Abstract The law system for public health emergencies in frontier ports should be improved because of the
implement of International Health Regulations (2005) in our country. Do research on International Health
Regulation (2005), analyze native current health law system, set up a law system for public health emergencies and
make it suitable to International Health Regulations (2005), all of the above is very meaningful and needed
nowadays.
Key words International Health Regulations(2005) frontier port public health emergencies law system
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